Les enjeux d’une politique durable de l’eau

Le modèle français de « délégation de service public » (DSP), dans la production, la distribution et la gestion de l’eau potable ainsi que dans l’assainissement connait une crise qui s’aggrave avec la conjugaison de situations nouvelles sur les plans national et international. En France les deux entreprises qui représentent à eux seuls au moins 60% du marché de l’eau, Veolia Environnement et Suez Environnement, sont fortement contestées dans leur couverture du territoire et dans leurs marges par les Régies municipales (« Les Eaux de Paris » étant le n°1 d’entre elles). Dans le même temps, un fort mouvement d’opinion a conforté l’idée que l’eau était une ressource appartenant au bien commun et qu’elle ne pouvait faire l’objet d’une quelconque commercialisation – et a fortiori profit – par un opérateur de type privé. Ce débat prend également des formes fortement idéologiques, parfois à connotations altermondialistes.

Ainsi, malgré ses fleurons, le modèle français de gestion de l’eau fait face à plusieurs défis considérables qui conduisent à en repenser l’organisation et la gouvernance. Comme partout dans le monde, la pression sur la ressource en eau augmente en France, et plus encore dans certains pays européens comme le Royaume Uni. Contre le sens commun, la réduction de cette ressource n’est pas liée simplement à de plus faibles précipitations.

Elle est la conséquence de plusieurs conditions inégalement réunies selon  les  territoires : en milieu urbain, les dynamiques d’urbanisation, par exemple, favorisent le développement de sols imperméabilisés, qui empêchent l’alimentation des nappes phréatiques par imprégnation, au profit de ruissellements vers des réseaux qui ne différencient pas les eaux usées des eaux de pluies. Quant aux territoires ruraux, ils présentent d’autres défis, plus directement liés à la qualité des infiltrations. Partout, cependant, se multiplient les situations de décalage entre l’état des nappes et leur usage.

Les défis concernent aussi la qualité de l’eau et son prix : les pollutions agricoles, industrielles ou liées aux rejets des consommateurs, sont de plus en plus diffuses et le financement des infrastructures garantissant la qualité de la ressource (R&D, réhabilitation des milieux) est de plus en plus coûteux : le consommateur paie de plus en plus chère une eau d’une qualité de plus en plus disparate.

S’y ajoute le fait que la consommation est relativement constante par rapport à l’amplitude et à la fréquence croissante des épisodes de crise : les sécheresses sont de plus en plus en sévères et les inondations de plus en plus courantes.

Ces défis, et les risques qui y sont associés, concernent ce que l’on appelle le grand cycle de l’eau. Celui-ci correspond au trajet plus ou moins naturel de l’eau : évaporation, précipitation, ruissellement, infiltration, en opposition au petit cycle (cycle domestique) qui correspond historiquement à l’inclusion des activités humaines dans le grand cycle : captage de l’eau, traitement, stockage, distribution, épuration, rejet dans le grand cycle. Or, le modèle français de gestion de la ressource en eau est construit depuis le milieu du XIX^e siècle sur le petit cycle de l’eau, en raison sans doute de l’abondance relative de la ressource qui n’a pas rendu nécessaire la mise en place d’un modèle de gestion fondé sur le grand cycle.

Cette situation n’est plus tenable parce que l’évolution des modes de consommation prélève toujours davantage une ressource que les pollutions rendent par ailleurs plus coûteuse à traiter. Le passage à un mode de gestion fondé sur le grand cycle exige d’articuler trois grands types d’enjeux : des enjeux sociétaux liés au caractère essentiel du bien commun qu’est l’eau, à sa rareté et à l’importance de sa qualité ; des enjeux technologiques et financiers qui posent implicitement les problèmes de la valeur de la ressource et du coût du service de production- distribution d’une eau véritablement potable, et explicitement, ceux de l’investissement en R&D et de l’arbitrage, en matière de financement et de prix, entre les consommateurs et les plus gros pollueurs, par exemple ; des enjeux de gouvernance locale du service public de l’eau, enfin, pour éduquer les consommateurs, réduire les gaspillages, les fuites dans le réseau et lutter contre l’imperméabilisation des sols, de façon à mieux préserver la ressource en eau.

Ces trois enjeux renvoient à l’utilité sociale des métiers de l’eau et à la responsabilité sociale des entreprises du secteur. Le « juste » prix de l’eau ne résultera plus simplement d’une limitation des profits des opérateurs privés, mais de leur excellence et d’un modèle de délégation de service public (DSP) et de gouvernance locale renouvelé.

L’eau, un bien essentiel

Pour des raisons diverses allant de l’hygiène au développement économique et social, l’eau constitue un bien essentiel. En France, des réserves longtemps importantes ont conduit à la considérer comme un bien commun et ont fait oublier la nécessité d’une approche de gestion s’appuyant sur une analyse des risques, en terme de rareté et de qualité. Le fait qu’une eau de qualité est de plus en plus chère à produire et que la ressource est limitée ne permet plus aujourd’hui de considérer ce bien essentiel comme un bien commun.

Cette qualification de bien essentiel est évidente en matière sanitaire, de propreté et d’hygiène : prévention des maladies, alimentation, assainissement, l’accès à l’eau fait partie des « utilités » ou des « commodités » de base.

Dans ce domaine, le risque de rareté n’est pas à évaluer en valeur absolue des réserves, mais bien en termes d’accès à une eau de qualité. Les foyers les plus pauvres sont ceux qui souffrent le plus directement des variations de prix, et la question de la rareté est d’abord une question de solidarité, entre territoires et au sein d’un même territoire. En outre, les collectivités restent relativement soumises à la compétence des opérateurs privés et les usagers sont mal informés par leur gestionnaire quel qu’il soit. La grande disparité des qualités aujourd’hui proposées aux usagers (particuliers notamment) est une conséquence de ces asymétries d’information.

La valeur essentielle de l’eau s’apprécie aussi à travers le rôle qu’elle joue en matière de développement économique, social et environnemental. En Ile de France, trois jours d’arrêt du service paralyseraient l’activité économique, alors que son coût, environ 1 Md d’euros, reste très faible (2/1000) au regard du PIB de la Région Ile de France (550 Mds d’euros). Outre la qualité sanitaire et la sécurité d’alimentation, la valeur d’un service d’eau concerne de nombreux autres aspects : la quantité disponible, le service clientèle, la gestion patrimoniale, et des externalités, comme le service incendie, le secours aux services voisins, la gestion des dispositions sociales, …. Cette valeur diffère selon les catégories de consommateurs et de clients. Par exemple, les pompiers ont besoin de quantité et de continuité, pas de qualité sanitaire à la différence de Coca Cola ou de l’industrie pharmaceutique qui fabriquent leurs produits à partir de l’eau du réseau.

Ainsi, la rareté de l’eau pose désormais des questions de solidarité et de cohésion territoriale qui étaient moins prégnantes lorsque la ressource était moins limitée.

Les enjeux liés aux différents rôles joués par l’eau se posent dans un contexte économique évolutif. C’est à l’échelle des territoires, que se manifestent les tendances de fond, en particulier la baisse de la consommation à un rythme d’environ 1% par an :

• Désindustrialisation et tertiarisation des activités
• Diminution des fuites sur les réseaux de distribution
• Economies réalisées par les collectivités ou les industriels
• Evolution des modes de vie et de consommation
• Arrivée d’appareils ménagers plus économes

Ainsi, pour des régions d’autant plus stratèges et responsables du développement économique qu’elles récupèrent une partie des prérogatives de l’Etat, la question importante est la suivante : Comment faire d’un service d’eau performant un facteur de développement économique social et environnemental, sur un territoire ?

L’eau paie-t-elle l’eau ?

Au cours des prochaines années les besoins de financement ne cesseront d’augmenter de manière considérable à toutes les échelles. Face à cette évolution, l’actuel principe de gestion selon lequel « l’eau paie l’eau » va devenir une fiction, voire un mensonge économique. Lié au petit cycle de l’eau, prenant en charge le prélèvement de la ressource, sa distribution et le traitement des eaux usées avant rejet, le financement est assuré par les entreprises du secteur dans le cadre de conventions de service public. Ce mode de financement est maintenant incapable de garantir les dépenses liées au grand cycle de l’eau (surveillance et traitement des pollutions, maintenance des bassins dont le bon état garantit l’approvisionnement et la qualité de la ressource…) et d’assurer une solidarité, davantage nécessaire aujourd’hui, entre des territoires plus ou moins bien dotés. Un nouveau système doit émerger, qui oblige à repenser le rôle de l’ensemble des acteurs concernés : les grandes entreprises de distribution d’eau, les collectivités locales concernées par la gestion des bassins et l’Etat garant de la cohésion et de la solidarité nationale.

Investissements en R&D et détection des pollutions

La prise en compte des enjeux liés au grand cycle conduit à fixer de nouveaux objectifs aux grands opérateurs industriels du secteurs de l’eau, que ce soit en matière de recherche & développement, de détection des pollutions , … Ces nouvelles exigences apparaissent dans un contexte de forte mutation économique.

Faute d’avoir anticipé à temps les modifications nécessaires de leur business model, les grands opérateurs se retrouvent aujourd’hui pris en tenaille par la réduction des marges, le non renouvellement d’anciens contrats, leurs besoins de trouver de nouveaux relais de productivité et de croissance, leur endettement lourd, dans un effet de ciseaux à fort impact financier et social.

La montée en puissance des pays en développement et de leurs besoins pousse ces entreprises à se structurer pour conquérir ces nouveaux marchés. Les questions relatives aux investissements ne sont donc pas uniquement nationales. Les stratégies à l’international constituent pour beaucoup d’entreprises de véritables laboratoires d’innovations de rupture dont le potentiel va bien au-delà des pays émergents.

Inversement, pour se développer à l’international les grands opérateurs français continuent de s’appuyer sur leurs savoir-faire domestiques, construits dans le temps et grâce à leur taille :

• la R&D pour conduire les programmes continus d’amélioration de la qualité de l’eau (aliment) et de réduction des risques biologique et chimique ;
• l’innovation technologique ;
• l’ingénierie sociale (formation, compétences) ;
• la gestion de la ressource (préservation, captage, …) ;
• l’ingénierie des infrastructures (traitement, réseaux et solutions).

L’ingénierie sociale s’avère particulièrement cruciale dans l’adaptation des entreprises à un nouveau modèle par :

• la gestion prévisionnelle de l’emploi et des compétences en lien avec l’amélioration des conditions de travail, la santé, la pénibilité et le vieillissement
• la formation aux nouvelles normes environnementales, les entreprises qui les adoptent ayant des salariés plus productifs que celles qui s’en
• la qualité du dialogue social, élément de prévention de la conflictualité dans les métiers de DSP.

Le maintien de sociétés puissantes en mesure de continuer à développer une ingénierie forte indispensable au maintien et au développement international est une réalité incontournable : aucune société d’utilité sociale ne peut durablement se développer s’il elle ne dispose pas d’une assise domestique forte.

Investissements de mise en état des bassins

Face à cela, l’état des bassins hydrographiques est de plus en plus préoccupant. Le patrimoine national des réseaux d’eau potable (910 000 km) et d’assainissement (360 000 km) entre dans une période de renouvellement intensif qui va devoir être accentué fortement à l’horizon 2020. Son coût est estimé à plus de 3 milliards d’Euros par an. La remise aux normes du parc des stations d’épuration doit se poursuivre, même si un effort sans précédent a été engagé depuis 2007, mobilisant 30% des moyens financiers des Agences de l’eau, celui-ci devra être poursuivi.

Dans le domaine de l’assainissement urbain, la mise en œuvre de réseaux séparatifs a été trop longtemps ignorée au bénéfice de réseaux unitaires qui constituent les réseaux historiques de presque tous les cœurs d’agglo. La prise en charge impérative des eaux pluviales dont la taxation n’est pas mise en œuvre aujourd’hui par les collectivités locales. Représente une dépense qui est estimée en moyenne à environ 30% du coût de l’assainissement des eaux usées. Cette charge financière est aujourd’hui reportée, dans des conditions juridiques contestables, sur le budget général des collectivités locales, qui n’investissent que très peu dans le traitement des eaux pluviales. Pourtant, les actions de protection contre les crues et les inondations nécessiteront des moyens croissants. L’impact du changement climatique pèsera de plus en plus lourd dans ces domaines. La préservation de la ressource et des milieux aquatiques nécessitera de mobiliser des moyens financiers considérables : restauration des rivières, protection des captages, zones humides

Services communaux

A l’échelle locale, les enjeux de financement sont posés à travers les conditions de contractualisation et l’évolution des contrats. Les négociations de plus en plus tendues entre opérateurs et collectivités, ainsi que le recours de plus en plus courant à des cabinets de conseil mettent en lumière les débats très idéologiques qui animent l’échelle locale.

Une nouvelle gouvernance nationale, régionale et locale

La question de l’eau a été accaparée par les collectivités et l’échelle locale semble être le niveau d’analyse le plus courant. On voit bien, pourtant, que tous les territoires ne sont pas également pertinents.

Historiquement, les villes se sont longtemps développées sur une ressource en eau abondante, le plus souvent le long des fleuves. Des investissements patrimoniaux très importants ont été consentis pour améliorer la qualité et l’alimentation en eau, permettant la poursuite du développement de la cité. L’eau a toujours été une contrainte, et donc un facteur majeur de différentiation du développement économique d’un territoire. Un service de l’eau performant est toujours allé de pair avec une vision large du développement : accès aux services essentiels, atténuation des risques. Aujourd’hui, le souci de la qualité et l’adaptation au changement climatique exigeront d’explorer de nouveaux services, de capter des demandes naissantes, dans un champ concurrentiel différent : services numériques, territoires «rurbains», gestion de modèles agricoles en crise.

Cependant, en dehors de tout autre considération, les enjeux technologiques et financiers qui viennent d’être rappelés, soulignent qu’il faut prêter attention à l’ensemble du secteur d’activité, de toute première importance en France et dont le déclin serait dangereux. Désormais, les entreprises du secteur ne sont plus à même de traiter à elles seules ce sujet comme elles l’ont fait pendant 150 ans de manière quasi hégémonique, à travers des délégations locales de service public. Un certain nombre d’enjeux sont nationaux. Il convient de s’atteler à un renouvellement global de la conception d’une politique de l’eau en préservant le double objectif d’une industrie nationale forte et des exigences sociales, inhérentes à un bien essentiel et de proximité

Parce que cette politique impose de prendre en compte dans le même temps les intérêts d’une industrie, ceux des usagers et des collectivités, les entreprises ne peuvent en assurer seule la maîtrise. Même si elles doivent l’assumer au premier chef parce que dans la chaîne de développement durable et de la responsabilité sociale, elles sont actives et compétentes à la fois sur le plan environnemental grâce à la technicité de leur métier et sur le plan de l’organisation sociale d’exécution de leur mission grâce aux objectifs qu’elles partagent avec leurs clients. Elles ne peuvent l’assumer durablement, en dehors des considérations de rentabilité immédiate sans déboucher en France sur l’abandon pur et simple du métier.

Les collectivités locales sont-elles en capacité de répondre à l’exigence du maintien d’une industrie nationale forte quand elles ont du mal à s’accorder sur la définition du territoire de gestion du bien. Il appartient à l’Etat et au législateur de réguler la gestion d’un bien essentiel puisque eux seuls peuvent assumer les deux bouts de la chaîne,

Une réforme de ce secteur d’activité et de la politique de l’eau suppose de :

• faire évoluer les modèles industriels des opérateurs du secteur, afin de maintenir des sociétés puissantes en mesure de continuer à développer une ingénierie forte indispensable au maintien et au développement international
• créer une institution financière ad hoc et contrôlée par l’Etat pour satisfaire aux exigences de l’ensemble de la chaîne
• créer les conditions d’une gestion nationale renforcée assurant cohésion et solidarité (prix unique de l’eau, contribution des plus gros pollueurs ?) tout en permettant une gestion décentralisée de la ressource et des contraintes financières, dans les régions.
• accroitre la responsabilité locale pour associer les usagers sur des territoires homogènes et redéfinis, plus conformes aux réalités physique du bien essentiel qu’est l’eau.

Il s’agit donc de donner aux élus locaux le moyen de leur pleine responsabilité dans leur mission de fourniture locale d’un bien universel et d’assurer dans l’ensemble de la chaîne, la qualité exigée par les usagers et les territoires. C’est très certainement vers une adaptation de l’économie mixte aux secteurs concernés qu’il convient de s’orienter, présidée par des élus, contrôlée par leurs services. Cette transparence est indispensable et les sociétés locales dédiées paraissent une bonne solution.

A l’échelle locale, la question économique est aussi celle des bassins d’emploi. Pour faire évoluer les modèles, il nous faut donc réexaminer les transferts de flux financiers produits des ventes d’eau vers les différents acteurs du territoire : les salariés, les fournisseurs, les collectivités, les actionnaires. Ces flux sont à évaluer en valeur monétaire, en emploi et en compétences. Ces réexamens sont l’occasion de revisiter sous un angle nouveau, également, les empreintes sanitaires, environnementales et sociales : ressource en eau, biodiversité, ressource rares,  santé, emploi. Autant d’enjeux à revisiter pour les territoires.

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